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国际金融科技观察 欧洲银行业管理局:未来一年的监管重点

  2020年11月20日,欧洲银行管理局(EBA)Piers Haben在出席欧洲银行和金融法协会举办的线上研讨会时,围绕“金融创新监管”做了主题发言。他提到技术中立并不意味着降低审慎标准。并指出未来一年EBA在金融科技方面的工作重点,除了继续在加密资产、人工智能、大数据、机器学习以及更广泛的创新监控等问题上开展工作之外,还将根据欧盟委员会2020年9月的数字金融战略,重点关注合规科技与监管科技、平台化和新政的传达等问题。

  各位早上好,我很高兴能与大家一起参与本次关于欧盟金融服务监管范围的研讨会。本次会议,我们将要讨论金融服务监管的具体内容,我将参考欧洲银行业管理局(EBA)在金融创新方面的工作,以回答此问题。在描述应用技术的方法时,我将不再回顾大家都熟悉的辅助性原则和相称性原则(1),尽管我认为这两项原则与我们的技术方法密切相关。技术方法应该切合技术实际发展情况,在推进技术蓬勃发展的同时能够迅速识别并应对风险。

  然而,我想先回顾一下欧洲银行业管理局(EBA)的目标:提高内部市场的运作水平,尤其是要通过确保健全有效、统一一致的监管水平来实现;防止监管套利,推动公平竞争;确保对信贷和其他风险的承担加以适当的监督和管理;加强对消费者的保护;防止利用金融系统从事洗钱和金融犯罪活动;促进金融稳定。显然,这些目标提出了监管的原因和监管的对象等问题。这些目标也是我们在金融领域进行技术创新应用的基础,并与技术中立性原则相一致。

  这意味着监管方法不应偏向某一特定技术的使用,也不应无意地阻止某一特定技术的使用,比如以技术不适合或过时为由直接叫停。这也意味着,当涉及到运营韧性等因素时,包括信息通信技术风险管理、消费者保护、可靠的客户身份验证和反洗钱与反恐怖融资(AML/CFT)要求,应对活动进行类似的监督和管理,并且可以利用技术来执行这些活动。同样,我一直很想强调一点,技术中立并不意味着降低审慎标准。审慎标准旨在考虑企业倒闭的影响,确保对各种活动和总风险的组合进行适当的监管。最后,这也意味着我们对现有人员和新进入者要保持中立,并确保我们的监管方法不偏向任何一方。

  因此,保证技术中立很大程度上是我们基于风险考量的一种方法:它在促进内部市场的创新、可扩展性和竞争之间取得适当的平衡,同时继续实现保护消费者、保持审慎的应对能力、保证市场完整性、最终的金融稳定等中央监管目标。

  欧洲银行业管理局(EBA)承担着一项重要的法定任务,即监控和评估市场发展,如技术创新发展情况,而另一个与我密切相关的话题是环境、社会和治理(ESG)因素的整合。

  这意味着EBA根据市场发展情况,主要从三个角度持续监控监管范围以及欧盟监管方法的适用性。

  首先是利用我们的技术发展监测雷达来识别新技术或相关产品如何与受监管活动相关联,并改变(现有)受监管服务的传递方式或合规流程的实现方式。在此,我们思考是否需要调整我们的监管方法,以避免无意中阻碍一项新技术,并做好准备应对任何新风险。例如,我们的工作与用于促进远程客户入门、云外包、分布式账本技术、合规科技和高级分析等技术有关。认识到人们越来越依赖数字技术这一总体趋势,我们在整个欧盟银行业和支付领域加强信息和通信技术(ICT)和安全风险管理工作中可以看到另一个例子。

  第二个角度是确定利用创新技术可以在何处提供新服务,以及是否并且如何调整欧盟监管框架以适应这些新服务。例如,涉及众筹和(新)加密资产服务的工作,包括提供钱包和发行不符合《欧盟金融工具市场指导》(MiFID)金融工具或电子货币标准的代币。

  第三个角度是确定利用创新技术可以在何处实现欧盟金融部门的结构变化。我们可以看到,在没有适当的监管框架或监督的情况下,利用创新技术的参与者可能(无意或有意地)进入受监管的领域,或者在该领域内变得越来越重要,这可能也需要我们辨别监管缺位的地方并主动调整。示例包括关键的第三方供应商(如云服务)、使用符合《支付服务指令II》的应用程序接口(API)以及使用数字平台提供新的服务包。

  因为我们采用了基于风险的方法,所以您可以看到我们并没有将工作局限于实体或者具体活动。相反,我们考虑到平行因素,采用了一种多层次的方法。比如,提高欧盟金融业职能的运行能力,更好地应对新的或者附加的风险,这些风险可能来自活动本身,也可能由于市场的集中化和相互联系所导致。

  EBA早期对金融机构使用云服务情况进行了监控,不仅发现了金融机构越来越依赖第三方供应商这一趋势,而且发现成员国对于这些服务的可接受性和监管存在分歧,这也影响着公司整合这些技术性措施,为公司业务和集团结构提供技术解决方案的能力。

  出于这些原因,我们在2017年发布了使用云服务的指南,该指南已被进一步更新并整合到了EBA的外包准则中,以统一管理和监督这些解决方案产生的操作风险,并促进云服务的应用。作为增强运营韧性的进一步措施,我们发布了有关信息通信技术(ICT)和安全风险管理的新指南,旨在确保欧盟银行业和支付领域对ICT和安全风险管理采取一致稳健的方法。例如在新冠肺炎疫情的背景下,零售金融服务的数字解决方案加速发展就是一件非常重要的事情。

  但是,我们的监控工作并没有随着准则的采用而结束。取而代之的是,我们继续监控关键服务越来越依赖第三方供应商的情况。在此,我们在最新建议中确定了对欧盟监管框架进行微观和宏观变革的必要性。在微观层面上,我们发现有必要加强工具包的使用,以便对第三方供应商提供的活动进行更有效的监管,包括授予监管者直接访问权、审计权和制裁权,而不仅仅是依赖外包合同中的合同条款。在宏观层面,对于关键的第三方供应商,我们确定了一个新的监督框架的需求,该框架设定了与安全和数据保护相关的更高标准(例如,强制性网络安全认证),有助于更好地监控集中风险和金融稳定性风险,并确保所有有关当局之间的有效合作。我很高兴地说,这些微观和宏观因素反映在了欧盟委员会关于数字运营韧性(DORA)的立法提案中,一方面加强了现有制度,另一方面扩大了直接监管的范围。

  因此,该范例实际上不仅说明了技术的应用如何演变以转变流程(类别1),而且还带来了更为重要的参与者,该参与者与欧盟金融服务业(类别3)的职能高度相关,同时很好地强调了监管持续发展的重要性。

  谈到加密资产,尽管加密资产的历史可以追溯到1983年David Chaum设想的“电子现金”,但直到2008年,去中心化比特币的发展才真正引起了这一领域的关注。当然,最初的公共利益主要集中在潜在的投机价值上,并将其用作(有时是非法的)支付手段。这导致EBA在2013年12月发布了公共警示,向消费者强调了我们当时所说的“虚拟货币”的风险,指出了它们的价值波动性以及由于其不受监管的状态,导致消费者保护措施缺位。我们在2014年公开地重申了其风险。但是,由于我们进一步监控了市场发展,因此我们在2014年也发表了一份意见,认为该技术的应用具有一些理论上的好处,如降低交易成本、提高交易速度、提高金融的普惠性,并强调需要进行一些监管改革(当时着重于AML / CFT),以确保监管框架保持其适用性。

  再者,我们的监控工作并没有止步于此。实际上,随着对底层加密和分布式技术的试点试验逐步加大力度(包括在融资、贸易融资和绿色债券发行的背景下),最终实现了2019年EBA以及欧洲证券和市场管理局(ESMA)向欧盟委员会的建议。

  该建议表明,加密资产和相关技术的使用仍然不够广泛,从而引发了金融稳定性问题。建议同时指出,不断发展的技术应用带来了机遇,可以进一步考虑欧盟监管框架的范围以确保技术应用和监管之间的可接受性和一致性。特别是,我们强调指出,当时流通的大多数加密资产都不在欧盟金融服务法(欧盟金融工具市场指导MiFID和电子货币指令EMD)的管辖范围内,因此涉及这些资产的活动不受欧盟共同标准的约束,使消费者承受了重大风险。该建议对于告知欧盟委员会关于加密资产市场(MiCA)法规的拟议意义重大,该法规提出了扩大欧盟监管范围的措施,以涵盖加密资产发行人(如资产参考代币和电子货币代币,包括所谓的稳定币)以及加密资产服务供应商(如交易所和托管钱包供应商)。

  欧盟委员会还并行提出了在证券和市场环境中进行分布式账本技术(DLT)实验的试点制度。在该情况下,所涉及的代币已经属于欧盟法律(MiFID)的范围,但是关于是否需要进行立法修改,还有一些有趣的问题需要探讨,我将其归类为分析的第一类。

  如果我们以《支付服务指令II》所带来的变化为例,特别是通过应用程序编程接口(API)进行数据共享的框架,这些技术已经推进了支付服务的去中介化,有利于该行业的竞争。欧盟委员会如今正努力构建一种“开放金融”框架,进一步鼓励利用API进行商业数据共享。

  但还有其他一些例子证明,就(重新)整合金融服务和数字平台上的非金融服务而言,我们只是刚刚起步,还有很长的路要走。这可以提供许多机会,例如,通过跨境提供服务等方式,为消费者提供更多的渠道或选择,但这也可能会带来一些风险。由于这些原因,EBA于上个月启动了相关行业和机构使用数字平台情况的调查,以增进对欧盟银行业和支付领域当前及未来利用平台方式的共识。我们还希望寻找机会和挑战,例如保护消费者、互联性、调整欧盟监管框架的适用性,这包括定义不同监管者之间的角色并协调一致。我们希望能在2021年的中期报告中提交研究结果,欢迎提出建议。

  我们的监控工作经常暴露出一个问题:欧盟金融服务监管的范围仍然停留在适用性层面。相反,我们需要采取行动,促进实施一致的监管方法。

  事实上,在迄今为止的金融科技工作中,我们发现监管机构经常对金融领域的技术应用采取不同的政策或立场。这些政策或立场体现了监管机构对现状的无意识歧视,这往往是由于监管机构不熟悉新技术,以及其中的机遇和风险造成的。

  对新技术采取不同的方法,或者有时只是缺乏了解,都可能对新技术在欧盟的推广造成非常严重的障碍。以业务遍及多个司法管辖区的银行集团为例,当他们询问当地监管机构是否可以在集团内部交易中试行区块链时,他们可能会得到不同的答案。

  因此,促进监管知识共享是我们的首要任务,也是我们建立欧洲银行业管理局“金融科技知识中心”的原因。该中心可以通过欧洲银行业管理局网站进行访问,能够帮助监管人员在技术开发和报告发布等方面互相沟通,如关于高级分析和大数据的专题报告等。事实上,我们正在加倍努力收集技术发展和监管方面的最新趋势,并广泛分享这些趋势,使监管人员能够以建设性的方式提出正确的问题。我们已经做出了一些努力,例如已经完成了在客户尽职调查中呈现使用技术的报告,并且正在进行合规科技相关的应用。

  此外,欧洲管理当局联合建立了欧洲创新促进者论坛(EFIF),以使监管机构能够分享经验、技术专长以及他们应对最新技术和创新的方法。欧洲创新促进者论坛还使监管机构能够利用从创新促进者计划中获得的知识,讨论特定的技术应用和用例。这种更密切的合作使我们能够以与市场发展一致的速度微调监管预期,从而支持欧盟金融领域扩大创新。

  因此,通过这些例子,我想强调的是,在实践中实现技术中立不仅取决于监管范围,而且还取决于对创新技术和一致监管方法带来的风险和机遇的共同理解。

  除了继续在加密资产、人工智能、大数据、机器学习以及更广泛的创新监控等问题上开展工作之外,我们还将根据欧盟委员会2020年9月的数字金融战略,重点关注合规科技与监管科技、平台化和新政的传达等问题。具体而言,目前我们正在推进一项工作,用来评估银行监管规则制定机构和监管规则执行机构如何在我们的流程中利用技术。特别是,我们正在加强对市场中合规科技解决方案的监控,以分析市场参与者如何使用新技术来更有效地满足监管和合规要求,识别使用合规科技的潜在障碍,并提出可能的解决方案或建议(如果需要的话)。

  我们还致力于加强欧盟主管部门之间关于监管科技的用例共享,以形成技术应用的共同方法,比如可疑交易监控和监管报告。

  我之前已经提到了我们的重要主旨,重点是平台上产品和服务的重新集合趋势以及目前正在进行的调查。

  最后,根据数字金融战略中为我们规定的指令,我们将与其他欧洲监管当局密切合作,推进以下工作:欧盟人工智能框架即将发布,在其出台之后就人工智能在金融领域的应用制定合规和监管指导方案;制定指导方针,促进以入职为目的身份识别和身份验证等相关要素更好地整合(即电子身份标识号码),对允许金融服务供应商依赖第三方(包括其他金融服务提供者)提供的客户尽职调查(CDD)程序的方式和程度进行整合;进一步监控欧盟监管范围,支持欧盟委员会关于未来加强跨境借贷的可能行动的分析。

  当然,我们将继续支持欧盟委员会关于数字运营韧性和加密资产市场的立法提案,这也为欧洲银行业管理局带来新的重要的监管任务。

  在所有这些工作中,行业和监管机构之间以及监管机构之间的持续监控和对话,对于确保监管方法的技术中立,以及确保我们的框架适用于数字时代的目标至关重要。这既是为了应对风险,也是为了让欧盟客户和企业利用机遇,这些机遇来自于在欧盟推广创新技术的能力,同时也是我们经济和社会数字化转型的一部分。

  所以我希望这有助于解释我们如何选择监管对象。我们对您关于欧盟监管框架的未来发展的看法非常感兴趣。非常感谢您的关注。

  注释:(1)辅助性原则和相称性原则构成对欧共体权能过分扩张的限制,《马斯特里赫特条约》以明确的宪法性条文的形式将这两项原则的要旨精神引入《欧共体条约》,增强了法律确定性和可预见性。辅助性原则首先解决的是欧共体在非专属性权能领域是否可采取行动,而相称性原则是此后欧共体行动时采用的手段是否与目的相符。

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  中国人民大学国际货币研究所(IMI)成立于2009年12月20日,是专注于货币金融理论、政策与战略研究的非营利性学术研究机构和新型专业智库。研究所聘请了来自国内外科研院所、政府部门或金融机构的90余位著名专家学者担任顾问委员、学术委员和国际委员,80余位中青年专家担任研究员。

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